Limiti della sovranità e dovere di proteggere la vita umana

Relazione tenuta al Secondo Convegno della Società Italiana di Filosofia Politica, Democrazia, sicurezza e ordine internazionale (Monte Giove, 19-20 ottobre 2005).

“The threats to peace and security in the 21st century include not just international war and conflict but civil violence, organized crime, terrorism and weapons of mass destruction. They also include poverty, deadly infectious disease and environmental degradation since these can have equally catastrophic consequences. All of these threats can cause death or lessen life chances on a large scale. All of them undermine States as the basic unit of the international system”. (K. Annan, In larger freedom, § 78).

“The UN exists in a world of sovereign states, and its operations must be based in political realism. But the organization is also the repository of international idealism, and that sense is fundamental to its identity. It is still the main focus of the hopes and aspirations for a future where men and women live at peace with each other and in harmony with nature. The reality of human insecurity cannot simply be wished away. Yet the idea of a universal organization dedicated to protecting peace and promoting welfare – of achieving a better life in a safer world, for all – survived the death, destruction and disillusionment of armed conflicts, genocide, persistent poverty, environmental degradation and the many assaults on human dignity of the 20th century” (ICISS, § 6.25)

Comincio con una metafora che ho già utilizzato: in questa fase della cosiddetta “età globale” ci troviamo in un punto oscuro e imprecisato dello spazio che separa due punti concettualmente chiari, il sistema degli Stati sancito dalla pace di Vestfalia, dove fra gli Stati sovrani vige uno stato di natura puro e semplice, sporadicamente interrotto da patti e vincoli volontariamente sottoscritti e sempre revocabili ad indinsacabile giudizio delle parti, e una ipotetica Cosmopolis dove le relazioni fra le parti del globo, siano essere ancora Stati-nazione o aggregazioni macroregionali di tipo diverso, sono normate dal diritto in modo analogo a come lo sono le relazioni fra articolazioni substatali di una stessa società nazionale.

La fuoriuscita dal puro stato di natura disegnato dalla pace di Vestfalia è avvenuta quando il diritto di ogni Stato sovrano a muovere guerra secondo la propria percezione del vantaggio politico – diritto che è connaturato alla stessa idea di sovranità fino al 1914 – viene radicalmente messo in questione con la Società delle Nazioni, voluta da Wilson dopo la I Guerra Mondiale, e con il patto Briand Kellog (1928), che bandisce il ricorso alla guerra come strumento politico normale. Sappiamo dell’inefficacia di queste norme senza sanzione, ma dalle loro ceneri è nata Norimberga ed è nata l’idea di una tutela della pace da parte della comunità internazionale, attraverso non solo delle norme ma lo stesso Consiglio di Sicurezza. E da quell’embrione di diritto cosmopolitico è nato quell’insieme di fonti di diritto cosmopolitico che sono la Carta delle Nazioni Unite, la Dichiarazione Universale dei Diritti dell’Uomo, le Convenzioni di Ginevra con i Protocolli Aggiuntivi sul diritto umanitario internazionale nei conflitti bellici, la Convenzione del 1948 sulla prevenzione e la punizione del genocidio, i Patti del 1966 sui diritti civili, politici, sociali, economici e culturali, e lo statuto della corte penale internazionale approvato a Roma nel 1998.

E la originaria nozione di sicurezza – che non vi siano guerre di aggressione fra Stati sovrani – è andata evolvendosi in una nozione assai più differenziata di sicurezza, riflessa nella definizione che il Segretario Generale delle Nazioni Unite ne fornisce, nella sua relazione per i lavori sulla riforma dell’ONU. “The threats to peace and security in the 21st century include not just international war and conflict but civil violence, organized crime, terrorism and weapons of mass destruction. They also include poverty, deadly infectious disease and environmental degradation since these can have equally catastrophic consequences. All of these threats can cause death or lessen life chances on a large scale. All of them undermine States as the basic unit of the international system”. (K.Annan, In larger freedom, § 78).

Io non tratterò di questa gamma così vasta di minacce alla sicurezza e alla vita umana, ma voglio soffermarmi su quella che percepisco come la questione fondamentale, ossia la linea di demarcazione fra la sovranità degli Stati e la sovranità della comunità internazionale espressa attraverso le sue istituzioni cosmopolitiche.

Tuttavia, nonostante l’indubitabile progresso compiuto dalla rappresentazione delle relazioni internazionali come stato di natura in direzione di uno stato di diritto, il cammino tuttavia non è completo. Non esiste uno stato mondiale – e questo a molti non sembra un male. Non esisterà mai, forse, nel senso weberiano del “monopolio dell’uso legittimo della forza”. Però potrebbe esistere un’istituzione cosmopolitica dotata di un monopolio funzionalmente equivalente: “il monopolio dell’attribuzione di legittimità all’uso della forza”. Perché questo possa avvenire, però, è necessario che esista un quadro normativo definito – dove per “definito” intendo “in grado di generare qualcosa di simile a quello che si chiamava certezza del diritto” – il quale disciplini il rapporto fra la sovranità degli Stati che continuano ad esistere e la sovranità di istituzioni cosmopolitiche che continuano a formarsi, ultima in ordine di tempo la Corte penale internazionale.

Il mio tema è il contributo che la filosofia politica può offrire alla definizione di questo quadro.

I termini del problema

Storicamente, il primo grande limite alla sovranità degli stati è sorto con la normativizzazione dell’idea di sicurezza internazionale – nessuno può mettere in pericolo la pace con azioni aggressive e se lo fa può subire sanzioni che arrivano anche all’intervento militare da parte della comunità internazionale. Questo è stabilito dalla Carta delle Nazioni Unite già nel 1945.

Ma ovviamente le violazioni più orribili dei diritti umani più elementari possono accadere – e sono accadute in Cambogia come in Ruanda – senza che la sicurezza internazionale sia messa in questione, e ciò a motivo delle dimensioni e della collocazione del paese in questione. Dunque la sovranità dei singoli stati deve essere vincolata a limiti più esigenti che non questo. Vorrei qui sviluppare una riflessione su questi limiti, in primo luogo intorno a dove essi possono essere giustificatamente collocati.

Quando la comunità internazionale e le sue istituzioni cosmopolite hanno un giusto titolo a intervenire – direttamente o delegando il compito a uno o più stati che si prestino – negli affari interni di uno stato sovrano? Il paragrafo 126 del rapporto “In larger freedom” individua questo aspetto come prioritario fra quelli che dovranno ricevere risposta nel prossimo futuro se le Nazioni Unite dovranno continuare a espletare un qualche ruolo sulla scena mondiale. Senza un chiarimento universalmente accettabile intorno ai limiti della sovranità statale le carte dei diritti sono condannate a svolgere un ruolo meramente pedagogico:

“Villagers huddling in fear at the sound of Government bombing raids or at the appearance of murderous militias on the horizon find no solace in the unimplemented words of the Geneva Convention, to say nothing of the international community’s solemn promises of ‘never again’ when reflecting on the horrors of Rwanda a decade ago. Treaties prohibiting torture are cold comfort to prisoners abused by their captors, particularly if the international human rights machinery enables those responsible to hide behind friends in high places. A war-weary population infused with new hope after the signing of a peace agreement quickly reverts to despair when, instead of seeing tangible progress towards a Government under the rule of law, it sees war lords and gang leaders take power and become laws unto themselves…” (In larger freedom, § 130)

Dunque ci riferiamo ora a un’unità di analisi diversa – il mondo globale piuttosto che lo Stato nazionale – ma il nodo rimane quello classico: a quali condizioni l’uso della forza è legittimo, che cosa rende l’autorità sovranazionale di un’istituzione globale diversa dalla prepotenza di una potenza globale?

Che tipo di criterio possiamo usare? La prima cosa da notare è che il criterio sotteso a una giurisdizione universale – una giurisdizione che si applica indipendemente dalla vigenza di una norma nell’ordinamento locale ove si produce la violazione dei diritti umani -- non può essere un criterio non-universale, sottoscritto solo da una parte dei popoli di cui si compone l’umanità. Se cosi fosse, la sua capacità di legittimare l’uso della forza sarebbe nulla – equivalente alla capacità legittimante di una fatwa emessa in una religione cui non crediamo.

Dunque esaminiamo quali criteri per l’intervento possono almeno prima facie candidarsi a un consenso universale.

Una prima famiglia di proposte si distingue per il suo appellarsi alla coscienza morale dell’umanità. Così Michael Walzer, fra gli altri, quando in Guerre giuste e ingiuste afferma che “Humanitarian intervention is justified when it is a response (with reasonable expectation of success) to acts ‘that shock the moral conscience of mankind’ (107).

Storicamente, il primo grande limite alla sovranità degli stati è sorto con la normativizzazione dell’idea di sicurezza internazionale – nessuno può mettere in pericolo la pace con azioni aggressive e se lo fa può subire sanzioni che arrivano anche all’intervento militare da parte della comunità internazionale. Questo è stabilito dalla Carta delle Nazioni Unite già nel 1945.

Ma ovviamente le violazioni più orribili dei diritti umani più elementari possono accadere – e sono accadute in Cambogia come in Ruanda – senza che la sicurezza internazionale sia messa in questione, e ciò a motivo delle dimensioni e della collocazione del paese in questione. Dunque la sovranità dei singoli stati deve essere vincolata a limiti più esigenti che non questo. Vorrei qui sviluppare una riflessione su questi limiti, in primo luogo intorno a dove essi possono essere giustificatamente collocati.

Quando la comunità internazionale e le sue istituzioni cosmopolite hanno un giusto titolo a intervenire – direttamente o delegando il compito a uno o più stati che si prestino – negli affari interni di uno stato sovrano? Il paragrafo 126 del rapporto “In larger freedom” individua questo aspetto come prioritario fra quelli che dovranno ricevere risposta nel prossimo futuro se le Nazioni Unite dovranno continuare a espletare un qualche ruolo sulla scena mondiale. Senza un chiarimento universalmente accettabile intorno ai limiti della sovranità statale le carte dei diritti sono condannate a svolgere un ruolo meramente pedagogico.

Dunque ci riferiamo ora a un’unità di analisi diversa – il mondo globale piuttosto che lo Stato nazionale – ma il nodo rimane quello classico: a quali condizioni l’uso della forza è legittimo, che cosa rende l’autorità sovranazionale di un’istituzione globale diversa dalla prepotenza di una potenza globale?

Che tipo di criterio possiamo usare? La prima cosa da notare è che il criterio sotteso a una giurisdizione universale non può essere un criterio non-universale, sottoscritto solo da una parte dei popoli di cui si compone l’umanità. Se cosi fosse, la sua capacità di legittimare l’uso della forza sarebbe nulla – equivalente alla capacità legittimante di una fatwa emessa in una religione cui non crediamo.

Dunque esaminiamo quali criteri per l’intervento possano almeno prima facie candidarsi a un consenso universale.

Una prima famiglia di proposte si distingue per il suo appellarsi alla coscienza morale dell’umanità. Così Michael Walzer, fra gli altri, quando in Guerre giuste e ingiuste afferma che “Humanitarian intervention is justified when it is a response (with reasonable expectation of success) to acts ‘that shock the moral conscience of mankind’ (107).

Ma il suo limite di questo standard è la difficile proceduralizzabilità. Chi dovrebbe decidere quando la coscienza morale dell’umanità è scossa abbastanza per giustificare una ingerenza nella sovranità di uno stato a protezione di diritti violati? La esecuzione di un re in passato ha certamente comportato uno schock morale universale, e le potenze del tempo nel caso almeno della Francia cercarono di intervenire, ma al contrario noi occidentali unanimemente o quasi riteniamo quel passaggio un vero momento di progresso morale. Dunque non possono essere delle potenze statali ad arrogarsi il diritto di decidere in merito. Anche perché intervento e annessione sono spesso collegati, come sottolinea lo stesso Walzer. E Machiavelli ha teorizzato come l’espansione imperiale di Roma fosse collegata appunto a questo meccanismo. Esistevano nell’antichità due modi di espandersi per una repubblica. Uno di tipo federativo, esemplificato dagli Achei in Grecia (oltre che dagli Svizzeri al tempo di Machiavelli), che consisteva nel formare una lega “di più repubbliche insieme, dove non sia alcuna che avanzi l’altra né di autorità né di grado”. L’altro di tipo “annessivo”, esemplificato dagli Spartani e dagli Ateniesi, acquisendo con la vittoria militare “sudditi e non compagni” (II, 4, 257). Roma inventò una terza modalità: “farsi compagni, non tanto però che non ti rimanga il grado del comandare, la sedia dell’Imperio ed il titolo delle imprese” (ivi), insomma proporsi come alleato maggiore, “senior partner”, in quella che formalmente non è però una relazione di sudditanza. E dunque fu cura dei romani procurarsi sempre un alleato “interno” alla provincia da conquistare, che forniva pretesto formale ma anche appoggio logistico e politico agli eserciti romani. Fu “per il mezzo de’ Capuani [che i Romani] entrarono in Sannio, de’ Camertini in Toscana, de’ Mamertini in Sicilia, de’ Saguntini in Spagna”, ecc. (II, 1, 248). Machiavelli esalta questa terza modalità, notando come la modalità annessiva comporta il governare con la forza città intere, il che è difficile soprattutto se queste sono use a vivere in libertà, e richiede eserciti sempre più grossi man mano che procede l’espansione, mentre la modalità federativa presenta lo svantaggio di non permettere una grande espansione a motivo della dispersione del centro decisionale in una molteplicità di sedi. Invece la modalità espansiva inventata dai romani manteneva unità politica – la “sedia dell’Imperio” rimaneva saldamente in mano romana – e non impegnava forze centrali, romane, per controllare le nuove periferie acquisite, periferie le quali spesso di buon grado accettavano di orbitare intorno a Roma.

Dunque se la lezione di Roma imperiale serve a qualcosa, non possono essere degli Stati a offrire un’interpretazione di cosa offenda la coscienza morale dell’umanità.

Forse tale ruolo può essere attribuito al Consiglio di Sicurezza, in una composizione nuova, oppure a una Corte, come la Corte Internazionale di Giustizia o una sua speciale sezione, la quale recepisca nel suo statuto delle guidelines generali e poi formuli un giudizio in cui ponderi l’elemento morale, l’elemento giuridico ma anche, inevitabilmente, l’elemento politico. Non possiamo proiettare a livello globale una intuizione giuridica italiana, come l’obbligatorietà dell’azione penale. Una cosa è il giusto titolo a reprimere una certa azione, un’altra cosa la effettiva sensatezza, in termini costi-benefici per la collettività (in questo caso globale), dell’azione repressiva. C’è un residuo di realismo in questa posizione, indubbiamente, nel senso che un intervento contro la Russia per violazioni dei diritti umani in Cecenia sarà meno facilmente deciso che un intervento in un paese africano, e potrebbe non essere mai possibile, ma questo è il prezzo che una concettualizzazione dei limiti della sovranità deve pagare per non trasformarsi in quella caricatura dell’etica che Weber racchiudeva nella formula tipica di ogni etica delle intenzioni ultime: fiat justitia, pereat mundus!

Un secondo tipo di criterio fa riferimento invece alla nozione di “sofferenze” – che ovviamente è meno collegata a un orizzonte morale. Ancora Kofi Annan riassume il fine della Carta delle Nazioni Unite nella protezione dei singoli esseri umani, e afferma che l’intervento della comunità internazionale, se necessario senza il consenso dello Stato interessato, è giustificato “when death and suffering are being inflicted on large numbers of people, and when the state nominally in charge is unable or unwilling to stop it” (Two concepts of sovereignty, quoted in Singer, One World, fn 33, p. 123)

Questo criterio ha fra i suoi vantaggi il non vincolarsi a nozioni morali potenzialmente sempre controverse, e il fare riferimento a un punto pressochè indiscusso all’interno della storia del pensiero politico. Il fine dello Stato può essere concepito come la promozione del “vivere bene” (come in Aristotele), del “vivere civile” (come in Machiavelli), o semplicemente come la preservazione della nuda vita come in Hobbes, ma è indubbio che il fine dello Stato, ciò che lo stato deve ai suoi cittadini, include la protezione delle loro vite. E dunque questo è il metro più ecumenico con cui possiamo tracciare la linea di confine fra sovranità statale e sovranità sovrastatale, internazionale o cosmopolitica – un metro che è stato esplicitato dalla International Commission on Intervention and State Sovereignty (ICISS), presieduta da Gareth Evans e Mohamed Sahnoun, sponsorizzata e voluta dal Governo del Canada nel 2001 per elaborare questo quadro di riferimento nel modo più completo possibile.

Dialogare con il Rapporto elaborato da questa Commissione è il modo migliore per affrontare oggi la questione.

Una rivoluzione copernicana

Il punto principale della proposta della Commissione è quello di mutare i termini del problema dal “diritto di intervenire” al “dovere di proteggere”. Si passa dunque da uno spazio concettuale in cui si contrappongono due diritti – il diritto di uno stato sovrano a non subire interferenze nella sua politica interna contro il diritto della comunità internazionale di intervenire quando si verifichino violazioni gravi dei diritti umani e quando dallo stato in questione si origina una minaccia alla pace – a uno spazio concettuale dove invece esiste una sola “responsibility” o “dovere”, quello di proteggere le vite e l’integrità di ogni singolo essere umano, e una pluralità di istituzioni in grado di farlo, fra cui lo Stato nazionale rimane l’istituzione di default, ma non più l’ultima in ordine di grandezza. Al di sopra dello Stato nazionale esistono oggi istituzioni cosmopolitiche che possono assumersi la supplenza di questa funzione quando gli stati perdano, per loro volontà o indipendentemente da essa, la capacità di espletarla.

E il punto è che la funzione stessa è incontestabile. Persino il teorico dell’assolutismo per eccellenza, Thomas Hobbes, ha sempre riconosciuto che l’autorità e la legittimità del sovrano si regge o cade insieme alla sua capacità di proteggere la vita dei cittadini. Nessuna obbedienza è più dovuta a un sovrano che omette o diviene incapace di proteggere.

Colpisce la nettezza di questa formulazione: non importa più se uno Stato perseguiti direttamente una parte dei suoi cittadini o lasci che siano degli squadroni della morte, formalmente “privati”, a farlo, non importa più se la sopravvenuta incapacità di proteggere la vita sia dovuta a scelta, a congiunture fortuite, o ad altro.

Se uno Stato non è in grado di assolvere a questa sua funzione, o peggio vi assolve in modo intenzionalmente carente, omettendo di proteggere o addirittura direttamente minacciando la vita di interi gruppi di suoi cittadini, questo dà titolo alla comunità internazionale di assumere una funzione di supplenza e sostituirsi allo Stato inadempiente. Questa assunzione della responsabilità di proteggere – questo è un altro pregio importante della proposta della Commissione – non si lascia esaurire nell’intervento armato. Si articola in tre forme diverse di responsabilità: a) la responsabilità di prevenire, che è la più importante, intesa come intervento sulle condizioni di fondo e immediate che generano il rischio di perdite di vite umane; b) la responsabilità di reagire, che include una gamma graduata di misure, dalle sanzioni all’intervento vero e proprio; e infine c) la responsabilità di ricostruire, nel senso sia materiale del termine ma anche nel senso dell’avviare un processo di riconciliazione dopo l’intervento esterno. Ma ovviamente il punto decisivo è costituito dalla soglia che legittima l’intervento militare.

Definire la soglia

A questo proposito il documento finale della Commissione individua il concetto di “giusta causa” e specifica delle condizioni concomitanti della legittimità dell’intervento. La “giusta causa” è identificata come la necessità di fermare o evitare:

la perdita su vasta scala, effettiva o temuta, di vite umane, sulla base di un intento genocida o meno, una perdita derivante o dall’azione deliberata di uno stato, o dalla omissione o incapacità di azione da parte dello stesso stato, o dal venir meno della statualità stessa;

ovvero una “pulizia etnica” su vasta scala, effettiva o temuta, attuata tanto mediante lo sterminio o attraverso l’espulsione o violenze tanto terroristiche quanto sessuali

Segue una lista dettagliata di ciò che va considerato incluso in questi due punti [1] e di ciò che invece va considerato escluso. Non costituiscono “giusta causa” per un intervento militare quelle violazioni dei diritti umani che non arrivano alle stragi o alla pulizia etnica, per esempio i casi di discriminazione razziale, incarcerazione o persecuzione di oppositori politici, oppure quei casi in cui la volontà di una popolazione di dar vita a un regime democratico viene soffocata da un colpo di stato militare, laddove ciò non implichi perdite ingenti di vite umane e laddove ciò non comporti una destabilizzazione politica regionale con rischi alla sicurezza internazionale.

La Commissione pur facendo riferimento a perdite di vite umane “su vasta scala” ha scelto di non quantificare questo aspetto della soglia, anticipando che non vi saranno disaccordi radicali in merito e sottolinea un particolare aspetto: la legittimità di agire preventivamente per evitare il verificarsi delle condizioni-soglia per l’intervento. Senza legittimare questo genere di azione preventiva, “la comunità internazionale verrebbe a trovarsi nella posizione moralmente indifendibile di dovere attendere che il genocidio abbia inizio, prima di essere in grado di agire per fermarlo” (Report, 4.21)

La soglia non è tutto

La legittimità dell’uso della forza all’interno della sfera di sovranità di uno Stato non si lascia però esaurire soltanto nel criterio della “giusta causa”, anche se sicuramente questo è il più importante. La Commissione individua altri 5 criteri. Due di questi appaiono intrinsecamente meno problematici: il criterio del “rimedio estremo” (last resort), ovvero l’idea che prima di un legittimo intervento devono essere già state tentate o esaminate, senza prospettive di successo, tutte le altre alternative meno intrusive e rischiose per la vita umana, e il criterio della “proporzionalità dei mezzi”, il quale ovviamente preclude l’attribuzione di legittimità ad interventi di ampiezza spropositata rispetto alle violazioni o rischi verificatisi. Ma i criteri quarto, quinto e sesto meritano invece una considerazione più attenta.

Il quarto è il criterio della “retta intenzione”. Poiché l’ONU non dispone di forze proprie in numero adeguato per determinati interventi, ma per il futuro prevedibile si troverà a delegare il legittimo uso della forza a singoli Stati disposti a sobbarcarsi i costi delle operazioni, è importante affrontare il tema di quali obiettivi collaterali siano perseguibili da parte di questi Paesi. Muovendo dall’assunto realistico che non ci si può attendere motivazioni totalmente disinteressate, la Commissione propone alcune guidelines: è ammissibile volere evitare il formarsi di ondate migratorie di profughi ovvero santuari per criminali e terroristi alle proprie porte, non è ammissibile invece perseguire l’alterazione dei confini, o dei rapporti di forza tra fazioni combattenti all’interno del Paese target, ovvero un mutamento di regime. Quest’ultimo è un punto degno di attenzione. Secondo la proposta canadese, le istituzioni cosmopolitiche sposano la democrazia ma non la impongono, ovvero muovono dall’assunto che un regime può essere cambiato solo da chi ne è cittadino, e non cercano di sostituire regimi con la forza militare. Uno dei mezzi per assicurarsi il rispetto del criterio della “retta intenzione” è di preferire, ogni qual volta sia possibile, delegare una pluralità di Stati all’intervento piuttosto che un solo Stato e, accanto a questo, verificare sia il gradimento della scelta da parte dei destinatari dell’intervento sia il consenso dei Paesi limitrofi al teatro di operazioni.

Il quinto criterio riguarda le “ragionevoli prospettive di successo”. La responsabilità di proteggere si autodecostruisce, come concetto, se non la accoppiamo con una valutazione attenta delle conseguenze geopolitiche dell’intervento. Anche qui la Commissione suona un accordo realistico. Non si può attribuire legittimità ad un uso della forza che produca un risultato finale peggiore dell’inazione, per esempio se ha forti probabilità di accendere un vasto conflitto bellico nella regione o peggio nel globo: in questo caso non resta che accettare la triste realtà che non vi è modo di soccorrere esseri umani bisognosi di aiuto senza mettere in pericolo le vite di un numero ancora maggiore di esseri umani. In casi come questi dunque non si può attribuire legittimità all’uso della forza.

In concreto ciò significa, quanto meno, che viene esclusa ogni azione nei confronti dei 5 membri permanenti del Consiglio di Sicurezza e di altre potenze equivalenti che non sono membri del Consiglio di Sicurezza, in quanto “It is difficult to imagine a major conflict being avoided, or success in the original objective being achieved, if such action were mounted against any of them” (Report, 4.42). Doppio standard? Impunità per i global players? Impunità per la Russia in Cecenia, per la Cina in Tibet? Stati che sono più eguali degli altri? La Commissione muove qui da un assunto conseguenzialistico piuttosto che deontologico: il fatto che sia impossibile, in quanto controproducente, intervenire contro determinate potenze forti non rende meno giusto intervenire in quei casi dove invece è possibile farlo senza conseguenze negative proibitive. Ritengo che l’argomento sia condivisibile, con la ulteriore aggiunta che il consolidarsi di istituzioni e di una legislazione cosmopolitica, quale si realizzerebbe a seguito di una consolidata pratica di esercizio della “responsabilità di proteggere”, potrebbe creare le condizioni favorevoli perché la opinione pubblica delle grandi potenze – le quali in maggioranza sono democrazie – possa considerare una graduale cessione dello statuto privilegiato della propria sovranità. Inoltre le grandi potenze hanno economie sviluppate e fortemente intrecciate all’economia globale: sanzioni non militari assunte di concerto e con il supporto delle opinioni pubbliche democratiche potrebbero avere più incidenza su di essa che non su paesi autocratici con economie maggiormente autarchiche.

Un’altra considerazione da fare però a questo proposito riguarda il quadro di fondo rispetto al quale viene pensata la costruzione di una governance cosmopolitica. La guerra in Afganistan e quella in Irak sta ridisegnando il mondo lungo linee che vanno ben al di là delle vicende locali: ci sta consegnando un mondo in cui non esiste opposizione o contrappeso geopolitico di alcun tipo alla interpretazione della congiuntura internazionale che viene, e verrà via via data, dalla Amministrazione Usa in carica pro tempore. Non che non esista la possibilità di critica o di interpretazioni diverse: sarebbe ridicolo il solo pensarlo. Ma che la forza delle armi sta da una parte sola. Le sorti di paesi come l'Iraq, la Somalia, lo Yemen, non sono forse dipese dal prevalere dell'una o dell'altra componente o singolo personaggio dell’Amministrazione Usa nelle riunioni all'Ufficio Ovale, più che da qualunque altra cosa al mondo?

Viviamo, cioè, in un mondo in cui nessun paese ha la forza per opporsi militarmente agli Stati Uniti, un mondo in cui qualunque paese che addivenisse a un conflitto con gli Stati Uniti, quale che fosse la natura del conflitto non potrebbe contare altro che sulle sue impari forze. Sarebbe cioè isolato di fronte alla superpotenza globale. La «nuova costellazione» di cui parla Habermas è dunque già obsoleta. Ha ceduto il passo a una costellazione «nuovissima» i cui contorni rimangono ancora non decifrati. Una cosa era pensare un percorso possibile verso un compiuto stato di diritto nelle relazioni internazionali in un quadro post-bipolare segnato da un precario equilibrio fra potenze regionali e la rapida nascita di nuovi stati a forte profilo identitario, ed una cosa molto diversa diventa pensarlo in un quadro in cui esiste una sola incontrastata e incontrastabile superpotenza globale con un profilo fortemente assertivo e una serie di potenze medio grandi fra loro in concorrenza per l'allineamento strategico con la superpotenza. La contrapposizione non è più solo e semplicemente fra regimi autoritari di vario tipo (regimi teocratici islamici, regimi paternalisti del Sud-Est asiatico, caudillismo latinoamericano, regimi africani fondati sul tribalismo, regimi balcanici dominati dai signori della guerra) da un lato e democrazie dall’altro, ma è diventata una contrapposizione più complessa in cui non vi è più solo la frattura fra regimi autoritari e democrazie liberali, ma anche il solco fra le democrazie liberali e quell’unica democrazia di dimensioni imperiali. Il quadro in cui si arriverà, se mai vi si arriverà, a un rafforzamento delle istituzioni sovranazionali e al completamento di una rule of law cosmopolitica – questo è il punto – non sarà una specie di gentile retrocedere degli stati-nazione (quelli democratico-liberali in testa, gli altri a seguire), di fronte a una serie di istituti come la Corte penale Internazionale, un Consiglio di Sicurezza riformato, o altri ancora. Sarà un complesso gioco fra il Sud del mondo, l’Unione Europea, potenze come la Cina e la Russia e la superpotenza globale, un gioco in cui non è detto che le democrazie liberali medio-piccole, fra cui tutte le società europeo-occidentali, non possano avere un interesse quanto meno distinto da quello della sorella imperiale. Un gioco che assomiglierà forse più a una dura negoziazione dei limiti della sovranità della superpotenza, come in passato il liberalismo è nato sull’onda della limitazione del potere regio, piuttosto che a quella concertazione di regole fra consociati liberi ed eguali a cui ci ha abituato il liberalismo recente.

L’autorità investita della decisione

Il sesto criterio è altrettanto complesso quanto la “giusta causa” e riguarda l’autorità appropriata che dovrà sancire la legittimità dell’intervento. La Commissione sottolinea come già la Carta delle Nazioni Unite individui nell’organizzazione stessa la fonte ultima dell’uso legittimo della forza (cfr. Report, 6.12) ed entro il quadro delle Nazioni Unite spetta al Consiglio di Sicurezza svolgere la parte principale. Secondo la Commissione non vi è alcun dubbio intorno al fatto che “It is the Security Council which should be making the hard decisions in the hard cases about overriding state sovereignty” (6.14), nonostante la sua imperfetta rappresentatività, le sue diseguaglianze interne, e la sua storia di indecisione in momenti cruciali.

Dunque il Consiglio di Sicurezza, pur non essendo il solo attore istituzionale implicato[2], si pone per la Commissione Evans come l’interprete ultimo della legittimità dell’uso della forza e le sue decisioni non hanno appello. Qui forse è ragionevole ipotizzare qualcosa che vada al di là dell’esistente. Che cosa?

Per esempio, è forse possibile, entro l’attuale quadro ipotizzare che l’Assemblea Generale debba condividere, se non assumere, la decisione finale, su proposta del Consiglio di sicurezza – in fondo negli stati democratici le azioni di guerra richiedono quasi sempre l’avallo delle assemblee legislative – e che la conformità della decisione con le fonti normative sia soggetta a revisione giuridica da parte di una speciale sezione della Corte Internazionale di Giustizia.

La Corte Internazionale di Giustizia potrebbe e dovrebbe inoltre assumere un’ulteriore funzione. Essenziale per ogni decisione è la valutazione delle prove della violazione dei diritti umani, e questa va sottratta alla dimensione dell’interesse politico, come la vicenda delle armi di distruzione di massa in presunto possesso di Saddam Hussein insegna. La Corte Internazionale di Giustizia avrebbe dunque, in prospettiva, il ruolo di arbitro dell’evidenza, di ciò che conta come prova, e forse proprio questo funzionerebbe come un contrappeso al potere del Consiglio di Sicurezza, prigioniero della logica dei rapporti di forza fra le potenze esistenti. Inoltre, tornando al tema della fuoriuscita dello Stato di natura, uno dei principali limiti di esso è l’assenza di una istanza terza di fronte alle parti che si trovano in contesa. Nella versione offertane da Locke, lo stato di natura non è, come quello hobbesiano, privo di una sua normatività -- vi esistono diritti naturali, come sappiamo – ma il punto è che questa normatività è sempre interpretata e riferita ai contesti problematici da attori in prima persona interessati. Ciascuno è giudice nella sua stessa causa. Allo stesso modo, nell’attuale terra di mezzo fra Vestfalia e Cosmopolis, uno degli aspetti dello stato di natura che attende di essere superato è l’assenza di questa dimensione di terzietà nel valutare i conflitti. La Corte Internazionale può essere l’organo attraverso cui questo passaggio viene effettuato.

Il problema della fonte normativa e il ruolo di una Seconda Dichiarazione dei Diritti Umani

Accanto a questo problema dell’individuazione della autorità appropriata si pone il problema della fonte normativa unica e univoca a cui devono ispirarsi le sue decisioni. Questo aspetto è esaminato dalla Commissione alla fine del suo rapporto. Essa, oltre a raccomandare al Consiglio di Sicurezza di darsi un esplicito codice di “Principi dell’intervento militare” e di adottare il principio dell’”astensione costruttiva” – cioè un codice di autolimitazione nell’uso del diritto di veto -- e oltre a raccomandare al Segretario-generale di promuovere l’implementazione dei risultati di questo rapporto d’intesa con i Presidenti del Consiglio di sicurezza e dell’Assemblea Generale[3], raccomanda che l’Assemblea generale delle NU adotti una risoluzione che formalizzi il principio della “responsabilità di proteggere” e che includa:

- un’affermazione dell’idea di sovranità come responsabilità;

- un’affermazione del triplice dovere, da parte della comunità internazionale, di prevenire, reagire e ricostruire, laddove ci si trovi di fronte a istanze di protezione della vita umana in stati o impossibilitati o non disposti ad esercitare il loro dovere di proteggere;

- una definizione della soglia (perdite di vita o pulizia etnica su vasta scala, effettiva o temuta) a cui devono attenersi le istanze di protezione della vita umana per legittimare un intervento, e

- un’articolazione dei principi cautelativi (retta intenzione, ultima possibilità, proporzionalità dei mezzi e ragionevole prospettiva di success) che devono essere osservati quando si impiega la forza militare al fine di proteggere la vita umana.

Questa proposta della Commissione è una proposta che non deriva automaticamente dalle principali fonti giuridiche, quali la Dichiarazione e la Carta delle Nazioni Unite. Anzi, quegli stessi documenti sono passibili di interpretazioni diverse. La proposta di una risoluzione da parte della Assemblea Generale è dunque una proposta non solo condivisibile, ma a mio avviso anche da approfondire e irrobustire, alla luce delle considerazioni seguenti.

Le attuali fonti giuridiche sono figlie di un contesto in cui la minaccia alla sicurezza veniva dalla guerra fra stati sovrani e in cui documenti come la Dichiarazione Universale avevano il fine di stimolare la diffusione di una cultura dei diritti umani, non quella di contrassegnare la linea di confine fra sovranità degli stati e sovranità della comunità internazionale. Questa linea di confine, e le conseguenze pratiche che da questa identificazione derivano, richiede che vengano individuate delle violazioni di diritti umani fondamentali con chiarezza, ma soprattutto che questa attribuzione di “fondamentalità” – il che vuol dire “priorità rispetto alla sovranità statale” – non sia frutto semplicemente di interpretazioni e costruzioni filosofiche, né tanto meno di prudenza politica, ma che sia essa stessa codificata nella forma del diritto cosmopolitico. L’unica cosa che può legittimare una limitazione della sovranità degli stati rispetto a certi diritti umani fondamentali è un nuovo documento – che chiamerei una nuova Dichiarazione dei diritti più che una semplice risoluzione – su cui si registri la convergenza delle volontà degli stati del mondo.

Dunque alla proposta dalla Commissione aggiungerei i seguenti punti:

1. che non si tratti di una semplice risoluzione ma di un solenne documento, approvato dalla Assemblea Generale, il quale affianchi per rango giuridico la Carta e la Dichiarazione del 1948.

2. che la contingenza temporale e politica della composizione di un'Assemblea di delegazioni statali – solo gli stati esistenti ad un certo momento storico vi sarebbero rappresentati – venga superata da un particolare dispositivo, riflesso nella dichiarazione o documento, che vincoli gli stati partecipanti a subordinare il loro futuro riconoscimento di ogni nuovo stato alla sua accettazione -- nelle forme democratiche o meno che sceglierà -- di questo Bill of Rights della "società che comprende nel suo seno tutte le altre società", ovvero della rawlsiana “società dei popoli”.

3. che questa vera e propria carta dei diritti umani “fondamentali” e prioritari rispetto alla sovranità nazionale in senso forte sia preceduta da un preambolo il quale crei un collegamento fra i diritti in essa specificati e l’idea di dignità umana in un lessico che sia accessibile a partire da tutte le principali culture religioso-filosofiche del pianeta.

4. che questo documento non ignori ma contenga al suo interno una specificazione sintetica della struttura di autorità a cui è demandato implementare il rispetto universale dei principi statuiti

Soltanto in questo modo avremo un uso legittimo dell’impiego della forza per assicurare il rispetto di diritti umani universali. E inoltre la composizione per Stati dell’Assemblea Generale assicurerà l’indipendenza del consenso formatosi dal prevalere di culture politiche e forme di regime di una parte del mondo sul resto del mondo, il che è qualcosa che sta egualmente a cuore ai democratici di ogni paese occidentale quanto ai cittadini dei paesi non occidentali. Qualche anno fa, ai tempi del dibattito sul multiculturalismo, la rivista New Yorker pubblicò una divertente vignetta in cui si vedeva una spiaggia tropicale su cui era sbarcata un’intera armata spagnola con tantissime navi e uomini con l’armatura pesante. Avanti a tutti stava il conquistador e di fronte, appena fuori dalla giungla, una folla di nativi seminudi con alla testa il loro capo, che sfoggiava elaborati ornamenti colorati. Il conquistador a quel punto con gesto solenne piantava la croce nella sabbia e diceva al capo dei nativi: “Siamo venuti da molto lontano per parlare con voi della vera fede”. Al che il capo dei nativi rispondeva: “Siamo felici di accogliervi. Cosa volete sapere della vera fede?”.

Credo che nessuno di noi vorrebbe che questo quadro si riproducesse con i diritti umani e la democrazia al posto della croce.